Lokalna samouprava u obrazovanju

Svjedoci smo da u godinama nakon rata razne politike i sitnošićarski interesi kontinuirano razaraju obrazovni sistem u svim  aspektima. Upravljati obrazovnim sistemom, odnosno njegovim ukupnim resursima  najčešće podrazumjeva i novac i moć,  te predstavlja snažan mehanizam političkog i ekonomskog utjecaja. Rigidan centralistički sistem, koji je, paradoksalno, naša stvarnost u radikalno fragmentiranoj državnoj strukturi, predstavlja model upravljanja optimalan za ostvarivanje privatnih ciljeva. Takvoj politici došao je kraj, s tim da nam ostaje dug i mukotrpan rad na ispravljanju posljedica takvih društvenih odnosa. 
Decentralizacija, kao univerzalni koncept savremenih demokratija, temeljno je načelo Dejtonske BiH. Međutim, u poslijeratnoj Bosni i Hercegovini  mnoge su oblasti društvenog života i državnih nadležnosti drugačije postavljene, čime se izrodio model državnog ustrojstva koji je sam po sebi fenomen sa bezbroj kontraverzi. Imamo razvlaštenu državu u kojoj glavnu riječ vode Republika Srpska i kantoni Federcije BiH, uređeni po centralističkom modelu, u kojem su jedinice lokalne samouprave beznačajnog ustavno-pravnog kapaciteta. Naravno da takvo stanje proizvodi štetne posljedice za  Bosnu i Hercegovinu i da se državna zajednica dalje destabilizira, stvarajući front na kojem se sukobljavaju interesi općina i gradova u odnosu na centralnu vlast. U toj borbi za vlast traži se  arbitraža nadležnih institucija, pravnim putem (što ima jasnu demokratsku dimenziju, jer demokratija nije samo vladavina većine, nego predstavlja i vladavinu prava i pravne države), čime se cijela procedura oslobađa političkih konotacija, što smo u novembru 2010. imali priliku vidjeti kod donošenja odluke Ustavnog suda Federacije BiH. 

Kanton protiv Ustavnog suda

Mjeseca oktobra 2010. godine Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine („Službene novine FBiH”, broj 77/10),  po tužbi Grada Sarajeva i Opštine Centar Sarajevo, naložio je Kantonu Sarajevo da uskladi svoju legislativu sa Zakonom o principima lokalne samouprave Federacije BiH („Službene novine FBiH”, broj 49/06), koji je Parlament Federacije BiH donio u avgustu 2006. godine. Odluka Ustavnog suda obavezuje Kanton da desetine nadležnosti, uključujući predškolsko, osnovno i srednje obrazovanje, prenese na općine i Grad. Indikativno je da se u sredstvima javnog informisanja problematizira jedino osnovno i srednje obrazovanje, što se, sasvim očekivano, čini gotovo isključivo kroz neargumentovano i paušalno polemisanje. Medijski prostor svakodnevno, i u značajnoj mjeri, zauzimaju tek neki od aktera –  članovi sindikata, direktori škola –  koji orkestrirano obmanjuju javnost i vrše direktan pritisak  na zakonodavnu vlast. U savremenim demokratijama je, međutim, standard  da se odluke ustavnog suda provode u  roku i  bez pogovora. 

Polemiziranje Odluke može proizvesti negativne posljedice jer se javnost krivo informiše  a zainteresovana populacija nije malobrojna, s obzirom da se ova problematika tiče velikog broja učenika, studenata, roditelja i prosvjetnih radnika. Dobro bi bilo da su u medijima prisutniji, i glasniji, kompetentni pojedinci koji bi javnost uputili u značaj i sve dobrobiti transformacije obrazovanog sistema u skladu sa Odlukom Ustavnog suda. Svaka obrazovna institucija je specifična, ima posebne potrebe i zahtjeve karakteristične za konkretne lokalitete, tako da se ukupna problematika ne može uniformno rješavati. 
U raspravama o Odluci Ustavnog suda zaboravlja se, međutim, da decentralizacija i lokalna samouprava predstavljaju vrlo značajna pitanja tranzicijskih reformi i euroatlanskih integracija, tako da je prilagođavanje legislative u ovoj oblasti dio Mape puta, a usklađivanje sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (www.bh-hchr.org) obaveza države BiH. Realizirajući te obaveze Parlament Federacije BiH je i usvojio Zakon o  principima lokalne samouprave, nakon čega su ga kantoni bili obavezni implementirati, najkasnije do marta 2007. godine. Što se tiče predškolskog i osnovnog obrazovanja na jedinice lokalne samouprave prelaze slijedeće nadležnosti: utvđivanje politike, osnivanje, upravljanje, unapređenje i finansiranje. U  septembru 2006. godine (samo mjesec dana nakon donošenja Zakona o principima lokalne samouprave) Skupština Kantona Sarajevo donosi Izmjene i dopune Zakona o osnovnom odgoju i obrazovanju, kojim se opštine u potpunosti razvlašćuju u ovoj oblasti. Indikativno je da Kanton Sarajevo ne poštuje zakonsku regulativu, i praktično se nameće pretpostavka  da  iza ovakvih neprincipijelnosti stoje privatni interesi pojedinaca i grupa, jer se samo u uslovima centralističkog upravljanja može netransparentno upravljati finansijama, ljudskim resursima i materijalnim dobrima. 
Ovakav centralistički pristup proizvodi niz nepovoljnosti (nejednaki uslovi rada, nestimulisanje vannastavnih aktivnosti, neadekvatno opremanje i održavanje objekata itd.), jer je nemoguće voluntaristički uspostaviti kvalitetan sistem i upravljati velikim brojem subjekata ne uvažavajući njihove specifičnost. Evidentno je da se u takvim uslovima sredstva raspoređuju ovisno o konstelaciji odnosa političkih aktera unutar Vlade Kantona Sarajevo. Naime, neobjašnjivo je da 65 osnovnih škola Kantona Sarajevo raspolaže sa upola manje sredstava u odnosu na upola manji broj srednjih škola. To znači da jedan srednjoškolac košta četiri puta više nego učenik osnovne škole, a Pravilnik o kriterijima za finansiranje osnovnog obrazovanja, kojim bi se ustanovili parametri za određivanje odgovarajućih sredstava za različite škole, Ministarstvo nauke i obrazovanja Kantona Sarajevo nikada nije ni usvojilo. Pored navedenog, nemoguće je da jedno lice, u ovom slučaju kantonalni ministar, može imati kompetentan uvid u rad svih škola, čije probleme sagledava isključivo na osnovu ocjena prosvjetnih savjetnika koji svaku školu obilaze jedanput godišnje. Na kraju, nesuvislo je da  zgrade i zemljište budu u vlasništvu lokalnih zajednica, tako da opštine u pogledu svoje imovine imaju odgovornosti i obaveze, ali ne mogu upravljati ni ljudskim potencijalima niti finansijama.

Lokalna samouprava kao evropsko kulturno-historijsko naslijeđe

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, koju je donijelo Vijeća Evrope u Strasbourgu  1985. godine, civilizacijsko je dostignuće utemeljeno na viševjekovnom iskustvu razvijenih društava. Moderna Evropa sebe donekle shvata i kroz razvoj društva i država, od robovlasništva i apsolutističkih sistema do liberalne demokratije kojoj je krajnji ishod slobodni pojedinac. U tom smislu, dio evropskog kulturno-historijskog naslijeđa jeste i uvjerenje da pojedinac, ili građanin, svoj suverenitet  može ispoljavati na odgovarajući način, za vlastitu dobrobit i dobrobit društva, jedino u političkim sistemima koji uvažavaju specifičnosti njegovog lokaliteta – specifične mikrostrukture u kojoj pojedinac ostvaruje svoja građanska prava, te u kojoj se potvrđuje u svim svojim aspektima – biološkim, kulturološkim, običajnim itd. Ovaj zahtjev ili, tačnije, spoznaja, i predstavlja osnovu Evropske povelje o lokalnoj samoupravi kojom se sve članice Vijeća Evrope obavezuju da jedinicama lokalne samoprave svojim ustavno-pravnim dokumentima osiguraju nadležnosti precizirane Poveljom. Tako je i sa obrazovnim sistemom, koji je također dio spomenutog naslijeđa i koji u savremenom društvu nije rezultat političke odluke na jednom prostoru u određeno vrijeme, već se mora temeljiti na vjerodostojnom odnosu odgovorne države prema ekonomiji, društvu i  budućnosti državne i društvene zajednice. 
Bosanskohercegovačko iskustvo i poslijeratni obrazovni sistem nisu izrodili niti jedan rezultat, niti jedan argument koji bi se mogao suprostaviti gore navedenim evropskim načelima. To se u ovom slučaju odnosi i na Kanton Sarajevo, jer ne postoji argumentacija kojom navedeni kritičari Odluke Ustavnog suda mogu opravdati sve deformacije nastale usljed centralizovanog obrazovnog sistema: loši uslovi rada nastavnika i učenika, nekvalitetni menadžment, erozija dostojanstva nastavnika i učitelja, obezvrijeđeni dignitet profesije. Takav  obrazovni sistem može proizvoditi samo segregaciju i getoizaciju, što ga čini snažnim generatorom dalje dezintegracije i nestabilnosti.

Neprimjerena skepsa

U javnosti se prenošenje nadležnosti nad obrazovanjem na jedinice lokalne samouprave  predstavlja kao nešto što nam se nameće, i što je u našim uslovima nemoguće provesti. Zaboravlja se, međutim, da je i u prethodnom sistemu obrazovanje bilo u nadležnosti gradova i opština. U Sarajevu je gradska uprava imala nadležnost nad srednjim i visokoškolskim obrazovanjem. Opština je imala nadležnost nad predškolskim i osnovnim obrazovanjem u sferi utvrđivanja politike, osnivanja, upravljanja, unapređenja i finansiranja. To  jasno ukazuje  da Evropska povelja o lokalnoj samoupravi nije tek politički pamflet, jer se prema ovakvim sistemskim rješenjima slično odnose različiti društveno-politički i ideološki sistemi. Na stranu što su intelektualna javnost i akademska zajednica vrlo kritične prema aktuelnom sistemu, i što se često pozivaju na kvalitete obrazovanja u prethodnom političkom sistemu, bez obzira na njegovu ideološku podlogu i autoritarno političko okruženje. 
Druga dimenzija kritike predstojećeg transfera nadležnosti počiva na skepsi u pogledu sposobnosti opština za preuzimanje tih nadležnosti. Ali, to nije pitanje (de)centralizacije školstva, već otvara problem o kojem rasprava tek predstoji. Činjenica je, naime, da imamo dva puta više opština u odnosu na predratno stanje, pri čemu je najveći broj novih nastao iz političkih razloga, bez ikakvog ekonomskog ili socijalnog opravdanja. Naravno da tako konstituisane opštine nemaju kapaciteta za preuzimanje elementarne nadležnosti, i sigurno je da neće moći odgovoriti ovako složenim zadacima. Međutim, situacija je drugačija u „starim” opštinama kakve su u Kantonu Sarajevo, koje imaju ogromno iskustvo u upravljanju predškolskim i osnovnim obrazovanjem. Očigledno je da će kompletan proces teći neravnomjerno, i da će se u različitim sredinama implementirati  različitom dinamikom – pojedine opštine će se sporije prilagođavati. Ali isto je tako očigledno da je primjena odluke Ustavnog suda imperativ i da se mora sprovesti na cijeloj teritoriji FBiH, mada će biti potreban određeni period kako bi se uspostavio balans u svim jedinicama lokalne samouprave.
Postoje još brojna pitanja kojima se nastoji relativizirati odluka Ustavnog suda, kao što su problemi finansiranja, nedostatka resursa, vođenja politike, etničke homogenizacije itd. Problem neujednačenosti u finansiranju, na primjer, univerzalni je problem za sve segmente funkcionisanja lokalnih zajednica; oduvijek su postojale 'bogate' i 'siromašne' opštine. No harmonizacija politike (i u sferi finansiranja), te sprečavanje etničke homogenizacije u različitim aspektima života lokalne i državne zajednice, problemi su koji bi se morali rješavati na nivou Federacije BiH i njenih kantona. U ovom konkretnom slučaju to bi se trebalo odvijati kroz jedinstven prosvjetno-pedagoški školski program, sredstva solidarnosti ili slične programe i racionalnu kadrovsku politiku.  Imajući u vidu kontekst evropskih integracija i, bar proklamovani, put BiH u tom smjeru, predškolsko i osnovno obrazovanje neminovno će preći u nadležnost jedinica lokalne samouprave. Ostaje jedino pitanje kako to realizirati u tranzicijskom društvu, odnosno kako u nedovoljno uređenoj zajednici osigurati uslove za racionalnu i funkcionalnu organizaciju obrazovnog sistema. Optimalno bi bilo djelovanje u fazama, gdje bi prvi korak bio  da se jedinicama lokalne samouprave vrate nadležnosti za osnivanje, upravljanje i finansiranje obrazovnih ustanova, dok bi utvrđivanje politike ostalo u nadležnosti Ministarstva nauke i obrazovanja Kantona Sarajevo, što bi uz zadržavanje nadležnosti nad visokim obrazovanjem, Prosvjetno-pedagoškim zavodom i Prosvjetnom inspekcijom, centralnim institucijama davalo dovoljno kompetencija da  u saradnji sa lokalnom zajednicom unapređuje sistem.