U odgovoru na tekst Nenada Stojanovića autor navodi da direktna demokratija može biti odgovoran institucionalni izbor samo u zemlji gdje se osnovna politička pitanja ne preklapaju s etničkim pitanjima, kao što je slučaj u Švicarskoj. U BiH bi takav pristup samo mogao poduprijeti vladavinu većine.
Uvod
Nenad Stojanović skicira potencijal referenduma i narodnih inicijativa za stvaranje jedinstvenog polisa u kojem bi se mogla promišljati i rješavati neetnička pitanja. Autor također razmatra očekivani utjecaj ove prakse na stvaranje nacionalnog političkog identiteta, vodeći se uglavnom primjerom Švicarske. Sjajna ideja za institucionalni inženjering i drugdje, uključujući etnički podijeljene demokratije poput Bosne i Hercegovine.
Ta ideja utemeljena je na primamljivoj formuli: ako je direktna demokratija pomogla Švicarskoj da promovira politička pitanja koja prelaze granice između zajednica, smanji podjele i dovede do demokratske stabilnosti, onda bi i druge multikulturne zemlje trebale imitirati švicarski model. Međutim, da li je – u svakom slučaju provokativni – način na koji Stojanović kombinira razne varijable ispravan, ili bi se formula trebala postaviti obratno? Direktna demokratija može biti odgovoran institucionalni izbor, može očuvati stabilnost zemlje i ublažiti podjele samo onda kada se primjenjuje u zemlji gdje se osnovna politička pitanja ne preklapaju sa pitanjima etničkih zajednica, kao što je to slučaj u Švicarskoj. Tada direktna demokratija može cvjetati u slučaju pitanja koja nisu vezana za podjele između zajednica i pomoći pri stvaranju jedinstvenog polisa bez diskriminacije manjina. Drugdje, međutim, njen utjecaj može biti negativan i ona može proizvesti stalnu političku dominaciju većinske zajednice. Ovo bi ograničilo prenosivost 'švicarskog utjecaja' na druge zemlje, a posebno na jasno podijeljena društva.
Uistinu, učinak direktne demokratije jeste predmet žive diskusije u kontekstu politika za manjine i prezentirani nalazi nude ključne uvide o utjecaju direktne demokratije na podjele među zajednicama. Diskusija oko odluka većine i zaštite manjine proteže se barem od «Federalističkih spisa» Hamiltona, Jaya i Madisona (1787). S obzirom da je zaštita građanskih i manjinskih prava važan element svake demokratske države, postoje mišljenja da bi ta zaštita bila bolja pod sistemom “kočnica i ravnoteža” nego putem direktnog zakonodavstva koje potiče od građana. Posebno u etnički podijeljenoj zemlji, direktna demokratija bi stoga mogla biti veoma štetna za stabilnost i međuetničko pomirenje. Stalna dominacija većine ne može biti prihvatljiva manjinskoj skupini čak i kada je riječ o praktičnim političkim pitanjima, a kamoli kad se većina političkih pitanja rješavaju po liniji većine – manjine.
Stoga, mogli bismo se zapitati, zar direktna demokratija ne bi bila veoma štetna za etnički podijeljena društva u kojima je – po definiciji – najvažnije političko pitanje upravo etnička granica koja većinsku dijeli od manjinske skupine? To bi se, barem, dalo zaključiti iz obimne literature koja odražava strahove od tiranije većine putem empirijskih studija efekata direktne demokratije u kontekstu odnosa većina i manjina gdje društvene ili kulturne razlike duboko dijele društvo.
Neka narod odluči?
Perspektiva direktne demokratije vezane za podijeljena društva umnogome
zavisi od pitanja koja su podložna referendumu i od toga ko takva
pitanja predlaže. Dok Stojanović očekuje da će direktna demokratija
promovirati politička pitanja koja se ne drže etničkih podjela, upravo
o takvom pitanjima odnosa većine i manjine opsežno se diskutira u
komparativnoj literaturi u vezi s donošenjem odluka u direktnoj
demokratiji. Manjinska pitanja imaju važno mjesto u izučavanju upotrebe
instituta direktne demokratije i njegovog učinka.
Učinak direktne demokratije je, naime, analiziran u slučaju prava
istospolnih parova (Haider-Markel i Meier 1996, Gerber i Hug 2002,
Donovan, et al. 2008, Bowler, et al. 2006, Donovan i Bowler 1998,
Donovan i Bowler 1997, Gamble 1997, Haider-Markel i Lindaman 2007,
Nicholson-Crotty 2006, Matsusaka 2007), prava na pobačaj (Bowler i
Donovan 2004, Matsusaka 2007), kao i pitanja obavještavanja roditelja
kod pobačaja maloljetnica (Bowler i Donovan 2004, Matsusaka 2007), u
slučaju tzv. «English-only» zakona koji propisuju upotrebu isključivo
engleskog jezika u državama SAD (Gamble 1997, Gerber i Hug 2002,
Matsusaka 2007) ili engleskog kao jedinog jezika u školama (Bowler, et
al. 2006), afirmativne akcije za rasne i etničke manjine (Bowler, et
al. 2006), priznavanja vjerskih manjina (Christmann 2008), prava na
državljanstvo (Helbling i Kriesi 2004, Bolliger 2004), smrtne kazne
(Gerber 1999, Hug 2004), zakona protiv diskriminacije pri zapošljavanju
(Matsusaka 2007), rješavanja stambenog pitanja i smještaja, politika za
ukidanje segregacije u školama, politika vezanih za AIDS (Gamble 1997),
kao i kod pitanja istospolnih brakova (Matsusaka 2007). Hajnal et al.
(2002) i Frey i Goette (1998) razmatrali su široki raspon referenduma
relevantnih za manjine.
Debatu je naročito rasplamsala Gambleina (1997) studija u kojoj se
navodi da oni referendumi i inicijative koji su usmjereni na jačanje
građanskih prava manjina najčešće budu odbačeni pri glasanju.
Ispitujući glasanje u direktnoj demokratiji o pitanjima osjetljivim za
različite manjinske skupine, Gamble je utvrdila da u 78% slučajeva
rezultati nisu povoljni za manjinu. S druge strane, Donovan i Bowler
(1998) pokazuju da je tiranija većine najvjerovatnija u malim
zajednicama. Direktno zakonodavstvo koje bi ojačalo prava
homoseksualnih manjina najčešće se odbacuje na referendumima u državama
s malim brojem stanovnika. U mnogoljudnijim državama, međutim, prava
homoseksualaca ne pate tako intenzivno pod direktnom demokratijom1.
Treba li oponašati švicarski model?
Naravno, ne slijedi nužno da pitanja vezana za etničke ili kulturne
identitete bivaju odlučena jednako negativno kao i druga pitanja vezana
za prava manjina. Međutim, čak i u slučaju Švicarske, koju Stojanović
hvali jer forsira politička pitanja koja se ne tiču etno-kulturnog
identiteta, poštivanje prava društvenih manjina nije uvijek
zadovoljavajuće. Vatter (2002, 305-11) teoretski obrazlaže kako
instrumenti direktne demokratije posebno štite manjine onda kada ih
može pokrenuti manjina glasača i onda kada su vezani za određene
kvorume pri glasanju. Međutim, takve kvote se ne primjenjuju kod
švicarskih kantonalnih i lokalnih referenduma. Stojanović, međutim,
uvjerljivo predlaže takve kvorume za lokalne referendume u Bosni i
Hercegovini.
Ipak, ključno pitanje pri prenošenju prava donošenja zakona sa
zakonodavnih skupština na narod jeste kako se narod obično izjašnjava.
Iskustvo Švicarske ponovo pokazuje da u slučaju društveno dobro
prihvaćenih manjina, direktna demokratija može zaštititi njihova prava
od nepovoljnih prijedloga zakona u parlamentu. Ali presuda istog naroda
može u suprotnom biti razorna u slučaju niskog stepena integracije
određene manjine u društvo. U vezi s jednim od najosjetljivijih
problema u kontekstu većine i manjina u Švicarskoj − a to je pitanje
naturalizacije, Helbling i Kriesi (2004) pokazuju da manjine mogu lako
postati žrtve političke mobilizacije, te da kod tako osjetljivog
pitanja glasanje na lokalnim referendumima stavlja manjine u nepovoljan
položaj. Međutim, moramo biti svjesni da izravni i neposredni učinak
instituta direktne demokratije obično postaje vidljiv kroz zakone koji
se usvajaju ili odbacuju putem glasanja. Kada su zakonodavci svjesni da
bi referendum mogao biti problematičan, oni se trude preduhitriti
moguću odluku naroda (Gerber 1996, Gerber i Hug 2001, Hug 2004).
Christman (2008) upečatljivo pokazuje kako su prava vjerskih manjina
ograničena u nekoliko švicarskih kantona, ali kantonalni parlamenti
izbjegavaju da ovo osjetljivo pitanje podvrgnu referendumu jer se boje
negativnih posljedica ako bi narod odbio takve prijedloge. Ova postavka
je u skladu s komparativnim studijama (Gerber 1996, Gerber i Hug 2001,
Hug 2004, Matsusaka 2007, Bochsler i Hug 2009) koje pokazuju kako
utjecaj direktne demokratije na prava manjina uglavnom zavisi od
distribucije mišljenja o određenom pitanju. Stoga rezultati velike
većine empirijskih studija navode na zaključak da je direktna
demokratija podložna tome da postane instrument u rukama većinskog
stanovništva i zapriječi prava manjina kada i ako se primjenjuje na
osjetljiva pitanja u podijeljenim društvima gdje – po definiciji –
postoji jasna podjela između većinskog i manjinskog stanovništva.
U ovom kontekstu, ideja uvođenja direktne demokratije na lokalnom nivou
može biti posebno opasnom perspektivom za podijeljena društva, s
obzirom da je baš u malim zajednicama i duž osjetljivih društvenih
podjela vjerovatno da će većina preglasavati manjinu i da prava manjine
stoga neće biti zagarantirana. Međutim, Stojanović dodaje važna
ograničenja za lokalne referendume u BiH: odluke direktne demokratije
trebaju se prakticirati samo za pitanja koja se ne tiču kulturnih
podjela. Uistinu, to bi omogućilo situaciju gdje manjine nisu per se
gubitnici u odlukama direktne demokratije već bi, kao i u slučaju
pripadnika većine, svaki glasač nekad pripadao pobjednicima, a nekad
gubitnicima, u zavisnosti od pitanja o kojem se izjašnjava.
Ali, zar isključivanje krucijalnih pitanja iz prakse referenduma ne bi nalikovalo ograničenoj direktnoj demokratiji?
U prirodi političkih konflikata u etnički podijeljenim zemljama je da
se često poklapaju sa granicama zajednica, pa bi ograničenje na pitanja
koja ne prouzrokuju podjele spriječilo referendume o najistaknutijim
pitanjima. A u etnički podijeljenom okruženju vođama kampanja često bi
moglo biti suviše lako da pitanje za referendum – čak i ono koje nije
etnički određeno – strateški postave u svjetlu etničke pripadnosti ako
bi to pomoglo bilo kojoj strani da pobijedi na referendumu. Ili, u
alternativnom slučaju, zakonodavci bi prijedlogu zakona mogli dodati
etničku nijansu ako bi im to omogućilo da zaobiđu referendumsku
proceduru.
Nekoliko postkomunističkih zemalja Evrope eksperimentiralo je sa
referendumima i uvelo mogućnost referenduma ili narodne inicijative u
svoje ustave (Hug 2005). Ne bi trebalo biti iznenađujuće, međutim, što
u mnoštvu ovih zemalja ljudska prava ne mogu biti podložna referendumu.
Osim u Mađarskoj, referendumi u tim zemljama su i dalje rijetkost.
Naravno da bi samo empirijska primjena mogla pokazati da li bi se
švicarski primjer mogao uspješno – a što je najvažnije, mirno –
replicirati u Bosni i Hercegovini. Empirijsko iskustvo, međutim, samo
podržava teoretsku bojazan da bi referendumi mogli dovesti do trajne i
neprihvatljive dominacije većine.
S engleskog prevela: Ulvija Tanović
Literatura:
Bochsler, Daniel, i Simon Hug. "How minorities fare under referendums: a cross-national study." Paper presented at the ECPR 5th General Conference, Potsdam, 10-12 September 2009.
Bolliger, Christian. "Spielt es eine Rolle, wer entscheidet? Einbürgerungen in Gemeinden mit Parlaments- und Volksentscheid im Vergleich." In Paradoxien im Bürgerrecht. Sozialwissenschaftliche Studien zur Einbürgerungspraxis in Schweizer Gemeinden, edited by Pascale Steiner and Hans-Rudolf Wicker, 43-61. Zürich: Seismo, 2004.
Bowler, Shaun, i Todd Donovan. "Measuring the Effects of Direct Democracy on State Policy: Not All Initiatives Are Created Equal." State Politics and Policy Quarterly 4, no. 3 (2004): 345-63.
Bowler, Shaun, Stephen P. Nicholson, and Gary M. Segura. "Earthquakes and Aftershocks: Race, Direct Democracy, and Partisan Change." American Journal of Political Science 50, no. 1 (2006): 146-59.
Christmann, Anna. "Damoklesschwert Volksabstimmung? Genese von Anerkennungsregeln für Religionsgemeinschaften in den Schweizer Kantonen." In Tagung “Sachunmittelbare Demokratie im interdisziplinären und internationalen Kontext”. Dresden, 2008.
Donovan, Todd, i Shaun Bowler. "Direct Democracy and Minority Rights: An Extension." American Journal of Political Science 42, no. 3 (1998): 1020-24.
———. "Direct Democracy and Minority Rights: Opinions on Anti-Gay and Lesbian Ballot Initiatives." In Anti-Gay Rights: Assessing Voter Initiatives, edited by Stephanie L. Witt i Suzanne McCorkle, 109-25. Westport (CT): Prager, 1997.
Donovan, Todd, Caroline J. Tolbert, i Daniel A. Smith. "Priming Presidential Votes by Direct Democracy." Journal of Politics 70, no. 4 (2008): 1217-31.
Frey, Bruno S., and Lorenz Goette. "Does the Popular Vote Destroy Civil Rights?" American Journal of Political Science 42, no. 4 (1998): 1343-48.
Gamble, Barbara S. "Putting Civil Rights to a Popular Vote." American Journal of Political Science 41, no. 1 (1997): 245-69.
Gerber, Elisabeth R. "Legislative Response to the Threat of Popular Initiatives." American Journal of Political Science 40, no. 1 (1996): 99-128.
———. The Populist Paradox: Interest Group Influence and the Promise of Direct Legislation. Princeton NJ: Princeton University Press, 1999.
Gerber, Elisabeth R., i Simon Hug. "Legislative Responses to Direct Legislation." In Referendum Democracy: Citizens, Elites, and Deliberation in Referendum Campaigns, edited by Matthew Mendelsohn and Andrew Parkin, 88-108. New York: Palgrave, 2001.
———. "Minority Rights and Direct Legislation. Theory, Methods, and Evidence." 2002. Haider-Markel, Donald P., and Kara Lindaman. "Lose, Win, or Draw?" Political Research Quarterly 60, no. 2 (2007): 304-14.
Haider-Markel, Donald P., i Kenneth J. Meier. "The Politics of Gay and Lesbian Rights: Expanding the Scope of the Conflict." Journal of Politics 58, no. 2 (1996): 332-49.
Haider-Markel, Donald P., i Kara Lindaman. "Lose, Win, or Draw?" Political Research Quarterly 60, no. 2 (2007): 304-14.
Hajnal, Zoltan L., Elisabeth R. Gerber, i Hugh Louch. "Minorities and Direct Legislation: Evidence from California Ballot Proposition Elections." Journal of Politics 64, no. 1 (2002): 154-77.
Hamilton, Alexander, John Jay, i James Madison. The Federalist. New York: Modern Library, 1787.
Helbling, Marc, i Hanspeter Kriesi. "Staatsbürgerverständnis und politische Mobilisierung. Einbürgerungen in Schweizer Gemeinden." Swiss Political Science Review 10 (2004): 33-58.
Hug, Simon. "Occurence and Policy Consequences of Referendums. A Theoretical Model and Empirical Evidence." Journal of Theoretical Politics 16, no. 3 (2004): 321-56.
———. "The political effects of referendums: An analysis of institutional innovations in Eastern and Central Europe." Communist and Post-Communist Studies 38 (2005): 475-99.
Matsusaka, John G. "Direct Democracy and Social Issues." 2007.
Nicholson-Crotty, Sean. "Reassessing Madison's Diversity Hypothesis: The Case of Same-Sex Marriage." Journal of Politics 68, no. 4 (2006): 922-30.
Vatter, Adrian. Kantonale Demokratien im Vergleich. Entstehungsgründe, Interaktionen und Wirkungen politischer Institutionen in den Schweizer Kantonen. Opladen: Leske + Budrich, 2002.
Vatter, Adrian, i Deniz Danaci. "Direkte Demokratie: Mehrheitsdemokratisches Schwert oder Schutzschild für Minderheiten." Zürich: Universität Zürich, 2009.
1Haider-Markel i Lindaman (2007), pak, osporavaju ove nalaze i pokazuju da, nakon uključivanja dodatnih varijabli, hipoteza o liberalnim ishodima u velikim državama može biti odbačena.
