Autor analizira brojne probleme i prepreke na putu formiranja jedinstvenog javnog RTV sistema u BiH, ukazujući na nedosljednosti i nedostatke u zakonskoj regulativi, u zahtjevima ključnih aktera i praksi vezanoj za svakodnevno funkcionisanje tri javna RTV emitera u BiH.
Prepreke u startu
Muke oko formiranja sistema javnog RTV emitovanja u BiH traju već više od decenije. Odluku o restrukturisanju javnog RTV sistema u BiH donio je drugi visoki predstavnik Carlos Westendorp 30. jula 1999. godine, zajedno sa Zakonom o dekriminalizaciji uvrede i klevete. Nedoumice, lutanja, te otpore i opstrukcije u izgradnji sistema javnog emitovanja pokušao je okončati Wolfgang Petritsch koncem maja 2002. godine, neposredno prije napuštanja funkcije visokog predstavnika. Taj se pokušaj sastojao u nametanju Zakona o osnovama javnog radio-televizijskog sistema i servisa Bosne i Hercegovine, uključujući i zakone o entitetskim javnim emiterima1. Iako je ovaj zakon doveo do uspostave državnog emitera, Radio-televizije Bosne i Hercegovine (BHRT), tj. sistem javnog RTV emitovanja koji bi sačinjavali RTVFBiH, RTRS i BHRT nije u stvarnosti zaživio ni do danas.
Petritschev zakon nije zaživio prvenstveno jer mu je nedostajala integrativna komponenta. Drugim riječima, kreiran je sistem od tri javna RTV emitera – BHRT, RTVFBIH, RTRS – no oni su funkcionisali zasebno, prije kao konkurencija nego kao dio jedinstvenog sistema javnog RTV emitovanja. Kako bi se otklonili nedostaci Petritschevog Zakona o osnovama javnog radio-televizijskog sistema i servisa Bosne i Hercegovine, početkom 2004. godine na javnu raspravu su prispjela dva nova nacrta zakona: Zakon o Javnom RTV sistemu BiH, te Zakon o Javnom RTV servisu BiH, dok su zakoni entitetskih emitera trebali biti usklađeni s ova dva zakona. Tokom 2005. godine usvojeni su svi navedeni akti osim Zakona o RTVFBiH. Bitnu novinu uvedenu ovim zakonskim rješenjima je predstavljala uspostava Korporacije Sistema kao četvrtog pravnog subjekta, primarno zaduženog za organizacionu, tehničku i produkcijsku logistiku, koji bi opsluživao tri javna RTV emitera i čijim djelovanjem bi se uspostavila ta nedostajuća integrativna komponenta. Konačno, nakon nekoliko godina odlaganja i rasprava, 31. jula 2008. godine usvojen je i Zakon o javnom servisu radio-televizije Federacije BiH2. Naredni korak je trebalo da bude izbor novog Upravnog odbora RTVFBiH, kako bi se uspostavio Odbor Javnog RTV Sistema koji nadgleda rad sva tri javna emitera, što je, opet, preduslov za formiranje Korporacije Sistema. Naime, Odbor Javnog RTV Sistema istovremeno vrši funkciju Odbora Korporacije Sistema. Odbor Sistema ima ukupno 12 članova i čine ga, po automatizmu, članovi Upravnih odbora sva tri javna emitera. Predsjednik Upravnog odbora BHRT po funkciji predsjedava Odborom Sistema.
Ali, problemima tu nije bio kraj. Kada je izgledalo da se ova medijska sapunica privodi kraju, iskrsli su problemi oko izbora novog Upravnog odbora, jer Zakon o RTVFBiH nije bio usklađen sa Zakonom o Javnom RTV Sistemu BiH.
Zakon o RTVFBiH sadrži više asimetričnih rješenja u odnosu na dva ostala zakona, ne samo u domenu marketinga već i u oblasti RTV takse (Član 55, Oslobađanje od plaćanja RTV pristojbe), zatim u modalitetima izbora upravnih tijela, uređivačke samostalnosti i medijskih standarda. Ilustracije radi, Zakon o RTVFBiH propisuje određene zabrane programskih sadržaja (Član 40, Programske zabrane), čega nema u ostala dva zakona o javnim servisima. Mada Zakon o RTVFBiH nije bio usklađen sa Zakonom o Javnom RTV Sistemu BiH, Parlament Federacije BiH je imenovao novi UO RTVFBiH, a konstitutivna sjednica Odbora Sistema je održana 11. avgusta ove godine. Time su formalno ispunjeni uslovi za formiranje Korporacije, mada je bilo jasno da neusaglašenost zakona predstavlja nepremostivu prepreku u formiranju Korporacije.
Ključna uloga Korporacije
Sistem javnog RTV emitovanja u BiH ne može istinski zaživjeti dok god ne počne funkcionisati Korporacija Sistema, zbog njene vitalne uloge za ukupno funkcionisanje RTV sistema. Korporacija treba da vrši nekoliko ključnih funkcija neophodnih za uvezivanje i usklađivanje rada tri javna RTV emitera u BiH. Ključne funkcije Korporacije, regulisane članom 13 Zakona o javnom radiotelevizijskom sistemu Bosne i Hercegovine3, su:
• upravljanje i održavanje prenosne mreže
• međunarodno predstavljanje javnih RTV servisa
• prava u vezi sa stranim programom
• rukovođenje imovinom i tehničkim resursima
• rukovođenje oglašavanjem – tzv. kućom prodaje
• usklađivanje sistema, politike i odnosa između tri javna RTV servisa.
Zbog brojnih opstrukcija i nepostojanja Korporacije, već godinama tri javna emitera funkcionišu kao zasebni i gotovo međusobno suprotstavljeni servisi umjesto da funkcionišu kao organska cjelina. Komplementarnost programa i programskih šema nikako da se uspostavi. Uočljiva su preklapanja programskih šema, naročito kod sportskih prenosa, tako da istinska komplementarnost programa nije postignuta. Napuštena je ideja zajedničkog deska informativnog programa4, a kao supstitut ponuđena je labava forma razmjene vijesti i informacija, što u suštini podrazumijeva neobaveznost preuzimanja vijesti i informacija iz partnerskog izvora. Javni emiteri se međusobno tužakaju (BHRT i RTVFBiH) oko finansijskih potraživanja5, dok jedan entitetski javni emiter tuži drugog zbog klevete i uvrede u programima (spor RTRS vs. RTVFBiH)6. Ukratko, od ideje stvaranja sistema javnog emitovanja kao kohezionog faktora na nivou zemlje do danas nije ostvareno gotovo ništa.
Prepreke formiranju Korporacije
Pošto su se stekli formalni uslovi za formiranje Korporacije, potrebno je riješiti još nekoliko otvorenih pitanja. Najprije, nužno je donijeti Statut Korporacije i postići saglasnost oko nekoliko ključnih pitanja koji se tiču nadležnosti, obaveza i prirode funkcionisanja Korporacije, posebno u odnosu na tri emitera. Po usvajanju Statuta pristupilo bi se i formalnoj registraciji Korporacije kao četvrtog pravnog subjekta.
No, velika prepreka daljem progresu ka uspostavi funkcionalnog Javnog RTV sistema BiH jeste odbijanje uprave RTVFBiH da učestvuje u načinu raspodjele sredstava od marketinga kakav je predviđen Zakonom o javnom RTV sistemu. Zakon o RTVFBiH7 nije usklađen sa Zakonom o Javnom RTV sistemu BiH, što se posebno odnosi na raspodjelu prihoda od marketinga. Zakon o Javnom RTV sistemu u Članu 23 određuje da se prihodi od mjesečne pretplate, kao i prihodi od marketinga koje ostvare javni RTV emiteri unutar sistema, raspoređuje tako da 50% svih prihoda ide za BHRT, a po 25% za RTVFBiH i RTRS. Član 18 − Finansiranje redovne djelatnosti − Zakona o RTVFBiH, decidirano se poziva na Član 23 Zakona o javnom RTV sistemu BiH u materiji raspodjele prihoda od RTV takse, ali se obaveza raspodjele prihoda prema navedenoj formuli ne spominje u kontekstu prihoda od marketinga. Naime, stav 3 spornog člana doslovno glasi: „Prihodi koje RTVFBiH ostvaruje od marketinga primarno se koriste za finansiranje vlastite djelatnosti“. Ovakva nejasna formulacija sugeriše: (1) suspenziju odredbe krovnog zakona u materiji raspodjele prihoda od marketinga, ili (2) nužnost izmjene krovnog zakona? To je bio stav ranijeg saziva UO RTVFBiH, ali je i nepokolebljiva pozicija sadašnjeg menadžmenta ove kuće. Ovaj stav je usaglašen na konstitutivnoj sjednici novog Upravnog odbora RTVFBiH, održanoj 6. jula 2009. godine, kojoj su prisustvovali i članovi starog saziva UO RTVFBiH8.
Zakonom propisana formula raspodjele prihoda od marketinga doista djeluje destimulativno i nelogično. Čemu podsticati kvalitet programa, osposobljavati i okupljati nove kadrove, ulagati u produkciju, ako se to na neki način ne nagrađuje. Federalna Televizija (FTV) je već niz godina lider po gledanosti, što automatski znači i najveće prihode od marketinga. Postavlja se takođe pitanje da li radi jačanja krovnog javnog emitera treba ugrožavati egzistenciju entitetskih emitera? S druge strane, Kuća prodaje marketinških usluga, koja bi trebalo da bude jedna od ključnih funkcija Korporacije sistema, gubi smisao postojanja ako se sredstva prikupljena od marketinga ne nalaze na jednom računu i ako se prodaja marketinških usluga ne vrši na nivou sistema, putem Korporacije.
Slijedeći važan problem jeste nepreciznost Zakona o Javnom RTV sistemu, koji ne nudi neophodna pojašnjenja za neka od ključnih pitanja vezanih za uspostavljanje Korporacije Sistema, poput načina raspolaganja imovinom i prirode funkcije Korporacije unutar sistema. Premda često osporavan, Nikola Deretić, doskorašnji predsjednik Odbora Sistema, ovaj put s pravom upozorava:
„Zakon o Javnom RTV sistemu nije definisao kome je odgovoran Odbor Sistema, odnosno kome je odgovoran Upravni odbor Korporacije. Ona je zaseban pravni subjekt i kao takva mora biti sudski registrovana sa naznakom titulara. Ko je vlasnik udružene i buduće imovine? Na koji način i pod kojim uslovima se Korporacija može ugasiti i ko donosi takvu odluku? Šta ako postane ekonomski nerentabilna i teret za javne emitere? Pod kojim uslovima se mogu razdružiti9?“
Zanimljivo je i razmišljanje Drage Marića, v.d. direktora Korporacije. Po njemu, duh Zakona o Sistemu sugeriše koordinacijsku ulogu Korporacije10, ali istovremeno podrazumijeva, uslovno rečeno, izvjesnu notu odricanja suvereniteta tri javna emitera u korist Korporacije. Po Mariću, nema nikakvog pravnog vakuuma, Zakon je jasan i mora se poštovati11. Dragan Davidović, generalni direktor RTRS, naglašava kako suština razilaženja leži u tumačenju uloge koju Korporacija treba da ima unutar cjelokupnog Javnog RTV sistema: dakle, da li je to uloga koordinacije ili se možda podrazumijeva i određena doza subordinacije javnih emitera Korporaciji. Davidović se poziva na Član 6 − Odnosi unutar JRTS Bosne i Hercegovine − Zakona o javnom RTV sistemu BiH, gdje je upravo akcenat na koordinirajućoj funkciji Korporacije. Takođe se poziva na Član 4 − Samostalnost javnih RTV servisa − istog zakona, što je u skladu sa Preporukom (96) 10 Savjeta Evrope o javnim servisima12. Ovaj dokument Savjeta Evrope jasno propisuje i definiše pravni okvir u kojem djeluju javni emiteri, gdje se posebno apostrofira uređivačka nezavisnost i institucionalna autonomija.
S obzirom na to da javni emiteri osnivaju Korporaciju sa istim pravima i obavezama, Davidović insistira na čistim računima, prethodnom inventaru imovine, tehničkih i kadrovskih dispozicija. Iz perspektive ovog entitetskog emitera, svaka dubioza po ovom pitanju je neprihvatljiva13.
U međuvremenu se sa sličnim stavovima oglasio i Upravni odbor i menadžment RTRS, sa posebnim akcentom na koordinaciji između Korporacije i javnih emitera, kao i sa stavom da četvrti pravni subjekt treba da upravlja jedino imovinom stečenom sopstvenim sredstvima ili donacijama14.
I, konačno, posljednji neriješeni problem u ovoj fazi uspostavljanja RTV sistema u BiH tiče se dosadašnjeg finansijskog poslovanja sva tri javna RTV emitera i načina na koji finansijska situacija tri emitera može da utiče na rad Korporacije i funkcionisanje javnog RTV sistema kao cjeline. Predstavnici RTRS insistiraju na čistim računima i izmirivanju svih dugovanja prije samog čina formiranja Korporacije. Finansijska dugovanja se posebno odnose na BHRT i RTVFBiH, radi neregulisanih i nerazjašnjenih međusobnih odnosa koji se povlače od početka uspostave sistema javnog emitovanja. Svi ti nesporazumi su dominantno finansijske prirode, o čemu je naprijed bilo riječi.
Nezavisna revizorska kuća REVSAR d.o.o., sa sjedištem u Sarajevu, sačinila je finansijske izvještaje za sva tri javna emitera. RTRS je izvještaj prihvatila u cijelosti, BHRT uz izvjesne ograde, dok ga je RTVFBiH u potpunosti odbacila. Naime, na sastanku UO RTVFBiH održanom 2. septembra 2008. godine, kojem je prisustvovao i generalni direktor, donesena je odluka da se REVSAR tuži. Raniji saziv UO RTVFBiH, uz saglasnost menadžmenta, inicirao je podizanje ove tužbe. U toku je sudski spor u kojem je RTVFBiH tužila REVSAR, dominantno radi utvrđivanja „skrivenog gubitka“ ovog javnog emitera, pri čemu se barata iznosom od 11 miliona KM15.
Završna razmatranja
Previše je otvorenih i neriješenih važnih pitanja da bi se moglo ući u završnu fazu uspostave Korporacije Sistema i stvarno zaokruživanje Javnog RTV sistema BiH. U tom smislu neophodno je razjasniti sporne zakonske odredbe, te riješiti eventualne finansijske nejasnoće kako bi Javni RTV sistem postao realnost.
Podjelom prihoda od RTV takse, a posebno od marketinga, što je rezultat asimetrične reforme RTV sistema BiH, najviše je oštećena RTVFBiH. Propisanim sistemom narušen je opšteusvojeni princip finansiranja zajedničkih institucija BiH, po kojem entitet RS pokriva trećinu, a Federacija BiH dvije trećine njihovih troškova, što približno odgovara i distribuciji broja stanovnika po entitetima16. Izraženo u postocima, Federacija BiH krovnom emiteru daje 40 odsto prihoda od RTV takse, a RS svega 10 odsto prihoda stečenih po istom osnovu. Promašaj ove formule je još izraženiji u podjeli prihoda od marketinga, gdje FTV kao lider u gledanosti programa ostvaruje ubjedljivo najveće prihode od marketinga, čijeg se velikog dijela po slovu zakona mora odreći u korist BHRT. Mnogi su bili skloni ovo rješenje pripisati motivu da se stvori snažan javni emiter na nivou države, ali faktičko stanje u zemlji dezavuiše taj motiv kao jednostavno nerealan, barem za sadašnju generaciju. Jedino razumno rješenje je izmjena Zakona o Sistemu, sa ugrađenom klauzulom da prihodi od marketinga u cijelosti idu emiteru koji ih je i ostvario, čime bi se na pravedan i jedino razuman način riješilo ovo bitno pitanje.
Zakoni o javnim servisima su definisali da njihovi upravni odbori odgovaraju parlamentima koji su ih imenovali. Zakon o Sistemu, s druge strane, ne definiše kome je odgovoran Odbor Sistema, a time i Odbor Korporacije. To je značajan defekt Zakona o Sistemu, što potencijalno može biti glavni generator nefunkcionalnosti Korporacije, jer je odgovornost za njen rad neutvrđena i nejasna.
Kada je u pitanju imovina Korporacije, Statut ovog tijela treba da bude usaglašen sa Zakonom o Javnom RTV sistemu BiH, ali to najprije iziskuje izmjene i dopune Zakona o Sistemu kojim se ovo pitanje rješava. Logično bi bilo da Korporacija upravlja i raspolaže imovinom koju je sama stekla po osnivanju, bilo prenosom imovine sa tri emitera ili sticanjem nove imovine kupovinom vlastitim sredstvima i donacijama.
S obzirom na prirodu funkcija koje treba da obavlja Korporacija, ona bi se trebala smatrati ravnopravnim članom Javnog RTV sistema, a njena uloga bi trebala biti isključivo koordinacijska. Nema nikakve ni praktične niti suštinske potrebe da su tri javna emitera na bilo koji način podređena Korporaciji. Svaka debata po ovom osnovu čini se kao puka strategija odlaganja formiranja Korporacije i daljeg blokiranja uspostave funkcionalnog Javnog RTV sistema BiH.
Finansijska dugovanja i neriješeni odnosi među emiterima svakako jesu ozbiljan problem. No, pošto je riječ o formalno-pravno međusobno nezavisnim kompanijama koje su za svoje finansijsko poslovanje odgovorne svojim osnivačima (parlamentima), teško je vidjeti opravdanje stava RTRS da se, prije nego se pristupi formiranju Korporacije, najprije raščiste finansijske nejasnoće i potraživanja između RTVFBiH i BHRT. Naime, nije jasno kako ta finansijska pitanja mogu uticati na rad same Korporacije, na RTRS i na rad Sistema javnog RTV emitovanja kao cjeline, čije komponente djeluju i funkcionišu uprkos neraščišćenim računima. Prije bi se reklo da je takav stav puki izgovor da se formiranje Korporacije prolongira unedogled, s obzirom na dubinu finansijskih problema u kojima se nalazi RTVFBiH, ali i na kompleksnost neraščišćenih odnosa između BHRT i RTVFBiH.
Umjereni optimisti su prognozirali da će poslovi oko uspostave Korporacije biti završeni do konca ove godine. No, uzevši u obzir naoko nepomirljive i dijametralno oprečne stavove koji dovode u pitanje uspostavljanje Korporacije, a time i zaokruženje kompleksnog sistema javnog emitovanja u BiH, čini se da će ova zemlja prije okončati ustavnu reformu negoli reformu javnog RTV emitovanja.
Bilješke
1Odluka je donesena 23. maja 2002. godine, a dostupna je na web stranici OHR-a: http://www.ohr.int/decisions/mediadec/archive.asp?m=&yr=2002.
2Službene novine Federacije BiH, br. 01-02-401/08.
3Službeni glasnik BiH, broj 78, od 8. novembra 2005. godine.
4Ideja zajedničkog deska je ugrađena u inicijalni BBC plan o restrukturisanju sistema i servisa javnog emitovanja u BiH.
5BHRT je tužio RTVFBiH za određena dugovanja, cca. 1,3 miliona KM. Spor je u toku, mada se dijelom radi o doniranim sredstvima, koja ne mogu biti predmet potraživanja. To je autoru objasnio Almir Alihodžić, direktor Sektora finansija RTVFBiH, u razgovoru od 5. oktobra 2009. godine.
6Sudski spor se vodi radi navodno neosnovanih optužbi i kleveta na račun UO i menadžmenta RTRS izrečenih u emisijama političkog magazina FTV 60 minuta .
7Zakon o javnom servisu Radio-Televizije Federacije Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije BiH, br. 48, od 6. avgusta 2008. godine.
8Autor je bio član prethodnog saziva UO RTVFBIH, od juna 2003. do 6. jula 2009. godine, što znači da je po automatizmu bio i član Upravnog odbora Javnog RTV sistema BiH, te je neposredno prisustvovao konstitutivnoj sjednici novog saziva UO RTVFBiH.
9Ovaj stav je predočen autoru teksta elektronskom poštom, 23. avgusta 2009. godine.
10Član 12 (1) Zakona navodi da je Korporacija zajednička upravljačka struktura između javnih RTV servisa, s istim pravima i obavezama prema sva tri javna servisa.
11Taj stav je autoru saopšten u neposrednom razgovoru, 25. avgusta 2009. godine.
12Vidjeti http://www.ebu.ch-CMSimages/en/leg_ref_coe_96_10_psb
13Ovi decidirani stavovi dostavljeni su autoru elektronskom poštom 20. avgusta 2009. godine.
14Član 12 (1) Zakona o javnom RTV sistemu BiH.
15Kao član prethodnog saziva UO RTVFBIH, autor ovog teksta je imao uvid u sadržaj i odluke sastanaka UO RTVFBiH, uključujući i sastanak od 2. septembra 2008. godine.
16Vidjeti Tarik Jusić, Televizija u Evropi: regulative, politika, nezavisnost (Bosna i Hercegovina), EUMAP, 2005., str. 245.
