Puls demokratije

Neizvjesna evropska perspektiva Bosne i Hercegovine

T.K. Vogel, 02.06.2009, (3)

Projekat proširenja EU suočava se sa značajnim problemima i odgađanjima. S obzirom na to da je perspektiva konačnog pristupa EU bila ključni pokretač reformi u BiH, autor ističe da takvi trendovi u Evropi dovode u pitanje ne samo reforme i pristup EU već i cijeli projekat izgradnje države.

Tags: Evropska Unija | Evropske integracije | Ustav i državno uređenje | Visoki predstavnik | vanjska politika

Bosna u globalnom svijetu: ograničena pozornost

Razmislimo o svijetu u kojem živimo. Globalna recesija dovela je do kolapsa vlada (na Islandu, u Latviji i Mađarskoj) i cijelih privreda (u Ukrajini). U Afganistanu − najvećem zajedničkom projektu Amerikanaca i Evropljana – talibani, koji su ponovno u usponu, prijete svim dostignućima iz oblasti sigurnosti i izgradnje države načinjenim od 2001. godine, što bi NATO, najjaču vojnu mašinu od vremena starih Rimljana, moglo ostaviti poraženim i poniženim. Iran je skoro proizveo nuklearnu bojevu glavu, a svijet ne zna kako ga zaustaviti. Sjedinjene Američke Države zaglibile su u Iraku, u ratu koji su same izabrale, iako se više niko ne sjeća tog izbora. Zimbabve se urušava, a problem Palestine nikada nije bio dalje od rješenja, još od prvog Zaljevskog rata 1991. godine. Nije ni čudo da svjetski donositelji odluka nemaju vremena da brinu za Bosnu i Hercegovinu.

Posttraumatski poremećaj nedostatka pozornosti međunarodne zajednice za Bosnu i Hercegovinu je uvelike posljedica ograničene količine pozornosti uopće. Kako ističe Tim Judah, dugogodišnji dopisnik časopisa The Economist za Balkan, u poređenju sa kreditnom krizom i globalnom recesijom, problemi Bosne i Hercegovine se neizbježno čine manjim.

Stagnacija na putu ka EU

Naravno, za svaku zemlju je dobro kada nije na naslovnicama. Valentin Inzko, novi Visoki predstavnik međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini, pri stupanju na dužnost izjavio je kako Bosna i Hercegovina mora biti više poput Švicarske ili Norveške, prosperitetnih zemalja za koje malo ko mari. U pravu je. Ali mogućnost za takvo nešto, koja je oduvijek bila prilično daleka, odnedavno je još dalja. Cijeli period od aprila 2006. godine, kada je Parlament Bosne i Hercegovine malom većinom odbio ustavne reforme uz pomoć glasova stranke Harisa Silajdžića, prošao je u potpunoj stagnaciji. Potpisivanje željno iščekivanog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Evropskoj uniji u junu 2008. godine − prvog ugovora sa EU uopće i preteče budućeg zahtjeva za članstvo − nije uspjelo proizvesti političko ubrzanje kojem su se zvaničnici EU i tadašnji Visoki predstavnik Miroslav Lajčak nadali. To je, naravno, bilo upravo ono što je nekoliko analitičara predvidjelo; oni su već neko vrijeme upozoravali da privlačnost članstva u EU sama po sebi neće biti dovoljno snažna za pokretanje reformi u Bosni i Hercegovini. Prije više od dvije godine Međunarodna krizna grupa je u svom izvještaju upozorila: «Ideje prema kojima se BiH... može tretirati kao bilo koja druga zemlja pristupnica, kao i da sama privlačnost članstva [u EU] nekad u dalekoj budućnosti može biti dovoljna za prevazilaženje polarizirajućeg etničkog nacionalizma, ispostavile su se netačnim. EU mora primijeniti nova i drugačija politička sredstva da zadrži implementaciju mira i napredovanje ka članstvu na pravom putu.»

Malo je indikacija da se od tada nešto promijenilo u načinu razmišljanja EU. Tim više ako se ima u vidu da je i samo proširenje, izgleda, postalo problematično. Danas, manje od godinu dana kasnije, proces proširenja u još je većim problemima nego što su i pesimisti zamišljali u to doba. Pregovore Hrvatske o članstvu u EU blokirala je proteklog decembra Slovenija uslijed spora oko državne granice. Partneri Slovenije iz EU gube strpljenje u pogledu te blokade, ali malo mogu učiniti da natjeraju Sloveniju da odustane od svog veta, jer proširenje funkcionira na principu konsenzusa svih 27 aktuelnih članica. Makedonija je kandidat od 2005. godine, ali nije bila u stanju pokrenuti pregovore o članstvu zbog teške situacije u zemlji, kao i zbog spora sa Grčkom oko svoga imena. Srbija je i dalje blokirana jer jedna zemlja članica EU, Nizozemska, vjeruje da Srbija mora tješnje surađivati sa UN-ovim Tribunalom za ratne zločine u Hagu i učiniti više kako bi uhapsila ratne zločince Ratka Mladića i Gorana Hadžića. (Posljednjih mjeseci i na Hrvatsku se vrši sve veći pritisak da ICTY-ju omogući pristup svojoj dokumentaciji.) Kosovo nije priznalo pet od 27 članica EU, što mu u biti priječi put ka Briselu. Pregovore o pristupanju Turske EU blokiraju Kipar i Francuska, a mnoge druge zemlje članice, poput Austrije i Nizozemske, raduju se ovom odgađanju.

Nedostatak fokusa

Ipak, Bosna i Hercegovina po mnogo čemu predstavlja najteži problem. Inzko je sedmi međunarodni Visoki predstavnik i treći kojem je u startu povjereno zatvaranje nekoć moćnog ureda koji vodi − OHR-a. Počevši sa Christianom Schwartz-Schillingom, umirovljenim njemačkim političarom i biznismenom, koji je stupio na dužnost u januaru 2006. godine, zemlje i organizacije koje čine Vijeće za implementaciju mira, koje nadzire rad OHR-a, ističu «tranziciju» kao glavni cilj novog Visokog predstavnika. Taj postupak su ponovili s Lajčakom. Sad je red na Inzka. Ali EU, kojoj polako postaje jasno da će Bosna i Hercegovina uskoro biti njen problem, loše je izvela njegovo imenovanje i on stupa na dužnost s ozbiljnim teretom. Američka administracija je mlako prihvatila njegovu kandidaturu i preferirala je jednog od tri visoka britanska dužnosnika koji su zamoljeni da prilože svoje prijave. (Prema informacijama iz prve ruke, dvoje ih je odbilo kandidaturu smatrajući da taj posao više nije ozbiljan.) Ove poteškoće s jednostavnim pitanjem kadra simptomatične su za opću situaciju u vezi s donošenjem politike o Bosni i Hercegovini, koja već godinama pati od nedostatka fokusa.

Ovaj nedostatak fokusa uvećao je problem koji Bosna i Hercegovina predstavlja − njenu očitu otpornost na lijek koji prepisuje Brisel, a koji se sastoji od napredovanja ka članstvu uvjetovanog prilično općenitim i često nejasnim principima reforme. (Zvaničnici EU stalno govore kako Bosna ne može pristupiti EU sa sadašnjom ustavnom strukturom, ali ljubazno odbijaju opisati šta se konkretno mora mijenjati.)

Ovaj nedostatak fokusa ne treba miješati sa neuspjehom medija da izvještavaju ili s ličnom ravnodušnošću određenih političkih aktera. Nekolicina anglofonih medija prilično dosljedno izvještava o BiH, iako više nemaju stalne dopisnike na terenu. Mnogi od diplomata koji danas zauzimaju visoke pozicije veterani su u svom djelovanju na Balkanu, i još uvijek ovoj regiji pridaju posebnu važnost. (Bivši Ambasador Velike Britanije u Bosni i Hercegovini sada je šef Odjela za EU pri Ministarstvu vanjskih poslova; bivši zamjenik Visokog predstavnika sada je politički savjetnik NATO-ovog vrhovnog komandanta za Evropu u Briselu; a kada se 27 ministara vanjskih poslova EU sastane na svom mjesečnom okupljanju, među njima su dva bivša visoka predstavnika.) Umjesto svega toga, nedostatak trajne strateške pažnje posvećene Bosni i Hercegovini odražava svu težinu situacije na terenu, njenu otpornost na gruba i brza rješenja, ali i institucionalne preokupacije EU i njen solipsistički odnos prema ostatku svijeta.

Dugi rastanak s OHR-om

Sasvim je jasno da EU još uvijek ne zna šta želi postići u ovoj zemlji kada se ured OHR-a zatvori. Mnogi predviđaju da će se to desiti u oktobru 2009. godine. Uvjeti koji će pokrenuti zatvaranje OHR-a sada su mnogo jasniji, nakon što su izloženi u februaru 2008. god. u vidu formule ciljeva i uvjeta '5+2' koju su usaglasili diplomati koji nadgledaju rad OHR-a. Nakon godina često nefokusiranog i neorganiziranog međunarodnog prisustva u Bosni i Hercegovini, mjerila uspjeha su sad utvrđena i objavljena. Međutim, dugi rastanak sa OHR-om također povlači suštinska pitanja, a ona prevazilaze implementaciju politika i menadžerske sposobnosti internacionalnog osoblja kojemu je taj zadatak povjeren; ta pitanja se tiču sadržaja politike i političkog nadmetanja u Bosni i Hercegovini. Odnose se ne na sredstva već na ciljeve. Da li je krajnji cilj međunarodne pomoći i nadzora potpuna implementacija Dejtonskog mirovnog sporazuma, ili je to, pak, prevazilaženje ograničenja Dejtona, recimo njegovog ekstremnog etno-federalizma? Da li Dejton treba implementirati ili prevazići? Filozofska debata može se prevesti u oprečne stavove po pitanju ispravne uloge (pa stoga i prirode) međunarodnog prisustva: da li mu je svrha samo pomoći lokalnim elitama pri implementiranju dejtonskih odredbi, ili je tu kako bi nametnuo i one elemente liberalne demokratije koji se kose sa političkim kompromisima usaglašenim u Dejtonu? Da li bi 'međunarodna zajednica' prvenstveno trebala pomagati političkim liderima da postignu onoliko koliko žele – ili bi ih trebala gurnuti dalje, umanjujući eventualno time njihov autoritet?

Praktično govoreći, danas se ova osnovna podjela odražava kroz debatu o ustavnim promjenama. Zvanična politika Evropske unije je dobro poznata: sa aktuelnim ustrojstvom − koje potiče iz Dejtona − BiH neće moći pristupiti EU niti postati ozbiljan kandidat za članstvo. Međutim, EU ne želi da djeluje u pravcu ikakvog specifičnog ustavnog preustrojavanja, niti da se miješa u nešto što suštinski smatra domaćim i političkim procesom oblikovanja nove organizacije vlasti: EU će samo pomoći u svemu oko čega se političke elite na terenu budu u stanju usaglasiti. Politika je nešto čega se EU kloni u odnosima sa zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima: cijeli proces proširenja osmišljen je kao tehnokratska aktivnost rangiranja vezanog za visoko specijalizirane − i ezoterične − oblasti uglavnom nerazumljive i nezanimljive svima osim stručnjacima. Ali, kumulativni učinak takvih tehničkih reformi je često duboka transformacija domaće politike. Naizgled mali koraci ka unapređenju administrativnog funkcioniranja u specifičnim ministarstvima mogu imati snažnije preventivno djelovanje po pitanju korupcije u vladi od imenovanja ministra koji borbu protiv korupcije doživljava kao svoju misiju. Primjena istih principa na raznim nivoima vlasti i u javnim ustanovama − recimo bolnicama i školama − pokreće i društvene promjene. Ova prikrivena transformacija je vjerovatno najjači rezultat EU u ovakvim zemljama, i stoga ga se EU ne misli odreći kako bi se uključila u svakodnevnu političku borbu povuci-potegni.

Veliki nedostatak ideje da sama privlačnost članstva u EU može biti dovoljan poticaj za reforme jeste to što takav pristup domaće reforme izlaže previranjima u samom procesu proširenja koji, pak, odražava politička raspoloženja unutar zemalja članica EU. U vrijeme veoma ozbiljne recesije nije teško predvidjeti da će proširenje postati još nepopularnije kod biračkih tijela EU. Ali problem je i u tome što je sama EU nesigurna po pitanju vlastite snage.

Ovlasti nisu naša stvar

Početkom ove godine primio sam žalbu od ureda Javiera Solane, šefa za vanjsku politiku Evropske unije, o članku koji sam napisao. Članak je ukratko naveo stavove raznih zemalja članica EU o budućnosti međunarodnog angažmana u Bosni i Hercegovini i, specifično, o pitanju da li Specijalni predstavnik EU (EUSR) treba imati dodatne ovlasti nakon preobrazbe OHR-a. Ovo pitanje je podijelilo EU na tvrdolinijaše, koji uživaju principijelnu podršku Sjedinjenih Država i koji žele novog, post-OHR-ovskog EUSR-a sa ovlastima sankcioniranja, i na one koji insistiraju da nova funkcija oponaša etablirani primjer drugih EUSR-ova širom svijeta koji nemaju takve ovlasti. (Izuzetak je Pieter Feith, šef Međunarodnog civilnog ureda, ekvivalenta OHR-s na Kosovu. Međutim, Feithove ovlasti potiču od ICO-a, a ne iz mandata EUSR-a.)

Osoba s druge strane veze poricala je da se takva diskusija vodila, jer se o ovlastima EUSR-a ne raspravlja. «EU nema ovlasti», rekla je. «Ovlasti nisu naša stvar.»

Ovaj razgovor ukratko odražava prirodu debate koja se postepeno pojačavala u proteklih nekoliko mjeseci, uvodeći imenovanje novog EUSR-a. Zvaničnici EU, za razliku od diplomata zemalja članica, drže se dogmatske linije koja Bosnu i Hercegovinu tretira kao svaku drugu zemlju kandidata iz prošlosti, sadašnjosti ili budućnosti. Privlačnost članstva će po toj logici biti dovoljno jaka za provođenje reformi koje su Bosni i Hercegovini potrebne ne samo kako bi pristupila EU već i kako bi postala funkcionalna država. Pristalicama ove linije ništa nije odbojnije od ideje da bi se međunarodni izaslanik trebao uplitati u domaću politiku, a kamoli nametati bilo kakva rješenja. Iako postoji gradacija u ovim stavovima, izgleda da se mišljenja ureda Solane i ureda Ollija Rehna, evropskog Komesara za proširenje, uglavnom podudaraju. Također, postoji konsenzus da bi post-OHR-ovski EUSR trebao istovremeno voditi i Delegaciju Evropske komisije u Sarajevu, koja raspoređuje finansije za projekte. Italijanska vlada već nagovještava kako namjerava imenovati izvjesnog diplomatu koji će preuzeti svakodnevno upravljanje delegacijom, i to bi bio izvrstan izbor.

Međutim, zvaničnici Evropske komisije ili sekretarijata Vijeća ministara nisu jedini koji određuju politiku EU prema trećim zemljama. Diplomate zemalja članica također igraju važnu ulogu u tom procesu. Kako se tranzicija iz OHR-a u EUSR polako primicala, oni su se izravnije uključivali u ovo pitanje. Na primjer, ambasadori Vijeća za politiku i sigurnost (eng. Political and Security Committee – PSC), ključnog tijela za donošenje odluka za vanjsku politiku EU, posjetili su Sarajevo u septembru 2008. godine kako bi iz prve ruke vidjeli šta je potrebno učiniti. Prema riječima nekih diplomata, otišli su duboko frustrirani malom količinom dosad postignutog napretka. «Temelji [bosanskohercegovačke države] su klimavi», rekao mi je jedan zvaničnik EU nedugo zatim. Sljedstveno tome, dosje Bosna i Hercegovina stavljen je na dnevni red nekolicine mjesečnih sastanaka ministara vanjskih poslova EU, tj. «Vijeća za opće poslove i vanjske odnose» (eng. General Affairs and External Relations Council − GAERC).

Najskorija takva diskusija između ministara vanjskih poslova EU o Bosni i Hercegovini i Zapadnom Balkanu općenito desila se u mjestu Hluboka nad Vltavom u Južnoj Bohemiji, mjestu porijekla češkog ministra vanjskih poslova Karela Schwarzenberga. Drugog dana tradicionalnog neformalnog okupljanja, 28. marta, 27 ministara ručalo je s kolegama iz balkanske regije. Ako su i namjeravali poslati jasnu poruku, nisu uspjeli. Novinska agencija AFP objavila je članak pod naslovom «Ministri EU žele podržati balkanske države». Naslov izvještaja Deutsche Wellea bio je «Francuska i Njemačka zaključavaju vrata EU za Zapadni Balkan». Možete kriviti novinare, ili one koji su pisali naslove ako hoćete. Ali vjerovatnije i mnogo problematičnije objašnjenje je da su ministri − a s njima i EU − ti koji nisu znali ni šta žele ni kako to postići. Danas i sam projekt proširenja visi o koncu; u najboljem slučaju bit će značajno odgođen. Ministri vanjskih poslova EU pokušali su ohrabriti zemlje Zapadnog Balkana jer dobro razumiju da je perspektiva budućeg pristupa EU bila ključni pokretač reformi u ovim zemljama. Međutim, u Bosni i Hercegovini nije u pitanju samo reforma već cijeli projekt izgradnje održive države.

Prevod: U. Tanović.

Na vrh stranice

Komentari(3)

baja, 18/08/2009

odlican tekst jer samo opravdava stavove nekolicine bh. intelektualaca da EU, ali i SAD i ostali nemaju nikakvu strategiju za BiH. medjutim, po meni, veci je problem sto ni domace politicke elite nemaju strategiju za BiH, izuzev g.Dodika i RS koji rade to sto rade.

mrkela, 09/07/2009

slazem sa s nekim

neko, 05/06/2009

Ma da, kakav fokus, kakva strategija EU-a. Iznenadni odlazak proslog Visokog predstavnika, Miroslava Lajcaka, najbolji je pokazatelj za to. Covjek koji upravlja cjelom drzavom dao otkaz u petak, a sa posla otisao u ponedeljak. Pa i u pekarama je otkazni rok 15 dana. A kada se sjetimo bukvalno uspavanog Visokog predstavnika Schwarza Schillinga, koji je stvarno znao zaspati na sred sastanka, onda je ovo jos jasnije.